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而是否删除的决定几乎完全由搜索引擎公司支配性地判断和决定。

二是监督职责的实现制度。针对公权者，应当全面建立财产公开、重大事项报告与公职者特别信用制度，提高对公权机关与公权者失信行为的惩戒力度。

载《法学论坛》2019年第1期 进入专题： 监察体制改革 反腐败 。参见沈蓓绯:《美国联邦政府的道德治腐机制》，载《理论视野》2016年第3期。此外，中央虽有关于监督的一些规定，但大多是宣言式的，没有程序性的制度规定作为保证，以致于监督制度能否落实在很大程度上要靠领导干部的自觉性来维持。  [2]参见刘艳红:《中国反腐败立法的战略转型及其体系化构建》，载《中国法学》2016年第4期。[10] 1.监督职责宣言式规定导致与监察机构属性的冲突。

[25] 腐败治理是国家治理的底线。笔者主张，通过立法修正，增设两个罪名：一是怠于报告腐败犯罪活动罪。有的文件虽然只是一次或者几次适用，但对权利义务的影响也很大。

但前不久，在一些媒体对全国人大常委会法工委法规备案室审查部分地方计划生育条例所做的报道中，法规备案审查室负责人提出，该室不仅对法规的合法性进行审查，还对法规的适当性进行审查，并明确说，对一些地方计划生育条例的审查就属于适当性的审查。按照立法法的规定，备案审查是立法程序的重要环节，但长期以来，从中央到地方，在认识和实践中，对立法这一用语的理解，基本都局限在立、改、废、释四个方面，纳入立法规划、立法计划以及人大常委会审议的也是这四个内容，而由常委会会议对一件下位法是否符合上位法专门进行审议并作出决议决定的情况几乎闻所未闻。宪法和立法法的明确规定是，全国人大常委会有权撤销的是与宪法法律相抵触的地方性法规和决议，而没有规定可以撤销不适当的地方性法规和决议。这是一项很大的权力，直接涉及全国人大常委会与党中央、国务院关系的深层内容，建议有关方面对这个重大问题做慎重研究。

那么，合宪性审查作为一项重要宪法法律职权，能否回避这三个要素中的一个或者两个呢？恐怕不能。如果作出一个决议或者决定，那出台这个法规规章或者政策举措的主体又是谁，是不是就意味着全国人大常委会和国务院及其部门或者地方人大常委会成了共同的主体？这个问题处理不好，可能会引起国家政权机关体系的混乱。

这里还是想引用彭真当年的一些重要阐述。二、备案审查的范围需要研究 十八届四中全会决定在提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度后，强调要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。但实践中，什么叫具体应用法律的解释？理解并不统一。这句话给人的理解可能多种多样，笔者认为可以作以下几层理解：（1）要加强宪法监督，但全面的宪法监督一下子很难开展，可以先将合宪性审查开展起来，以推进合宪性审查为抓手，为宪法监督积累经验。

前述国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和管理工作的通知，明确将法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的规范性文件，纳入备案审查的范围。但理论和实践中，备案审查、合宪性审查和宪法监督面临一系列需要研究解决的重要问题。那么，宪法能否成为它们审查的标准，道理是什么？如果可以，它们对宪法的理解判断出现重大误差，而文件制定机关又听取了它们的意见，做了修改和废止，怎么办？按照这次全国人大常委会关于宪法和法律委员会职责问题的决定，宪法和法律委员会具有推进合宪性审查的职责，如果这个专门委员会在审查中对宪法的理解发生了错误，而规范性文件的制定机关又接受了该委员会的意见，怎么办？ 3、能否对规范性文件的适当性进行审查？ 按照宪法第67条的规定，全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法法律相抵触的地方性法规和决议，立法法也规定，全国人大有关专门委员会和常委会工作机构发现地方性法规同宪法法律相抵触的，可以提出审查和研究意见。国务院行使这个职权，当然涉及对宪法的理解和适用，但它没有义务将自己的理解和适用是否符合宪法，事先交全国人大常委会审查。

如前所述，全国人大与地方人大没有领导关系，在处理与地方人大的关系方面，就应当很慎重，很注意尊重地方人大的权威。因为： 第一，只要开展合宪性审查，所有的违宪现象恐怕都应当纳入审查范围，从理论上很难说有一个违宪的现象可以作例外处理。

一、备案审查的主体需要研究 现在，除了有关专门委员会外，从全国人大常委会到地方人大常委会的法制工作机构都设置了专门进行备案审查的业务部门。他还提出要研究建立两种机制，一种是合宪性咨询机制，能让规范性文件的制定主体在起草制定过程中，可以向有关方面，比如全国人大常委会提出咨询，其正在制定的规范性文件及有关制度设计是否符合宪法，再由有关部门作出答复。

2、宪法能否成为审查标准？ 按照立法法的规定，专门委员会、常委会工作机构可以对规范性文件是否符合宪法进行审查。这是一个相当重要的问题。如果发现违宪违法问题，就联系相关制定主体，向它们提出意见。实际上，在长期的法规规章等规范性文件制定包括作出其他决策的过程中，不少国家机关对全国人大是很尊重的，经常请全国人大的专门委员会或者常委会工作机构对宪法法律问题帮助把关，提出意见。其中，第二个意见明确规定了二十个条文，与规范性文件甚至法律法规的格式内容基本没有差异，但是，这样一个对如何理解法律以及具体案件审理有重要影响的司法文件，却不能纳入备案审查的范围，一旦它违背了法律，怎么办？ 3、人大常委会能够监督的规范性文件有哪些？ 把所有规范性文件都纳入备案审查范围，那么，谁来备案审查？从宪法法律的相关规定以及国务院的有关文件看，备案审查的主体包括人大常委会以及政府及其部门。十九大报告明确提出要依法立法，其宗旨是维护法制的统一。

但从宪法体制上看，具有法律效力的备案审查主体还是人大常委会，而且宪法也规定，全国人大常委会监督宪法法律实施，地方人大常委会在本行政区域内有保证宪法法律实施的职责，也就是说，所有的规范性文件是不是和宪法法律相抵触或者是不是适当，最后应当由人大常委会说了算，而不是其他的党政机关说了算。[7]这就明确提出一个事前的合宪性审查问题。

  [8]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第360页以下。但是，监督法第29条、第30条规定，县以上的地方各级人大常委会有权审查撤销下级人大及其常委会作出的不适当的决议决定。

第三，如果要进行事前的合宪性咨询或者送审，这种对咨询和审查请示提出意见或者作出答复的权力，也应当属于全国人大常委会，宪法和法律委员会这样的专门委员会、常委会工作机构，它们的意志并不代表常委会的意志，不适宜以很正式的宪法法律姿态，进行事前合宪性审查。5月22日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在北京学习宣传宪法报告会上说：有关方面拟出台的法规规章、重要政策和重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、如何适用的，都应当事先经过全国人大常委会合宪性审查，必要时通过适当方式作出合宪性安排，确保与宪法规定、宪法精神相符合。

这里要提出的是，对于事后的合宪性审查，能否回避宪法监督以上三个要素中的一个或者两个，甚至被认为不等同于宪法监督？恐怕也不能。不少地方法院、检察院制定的司法文件具有很强的规范性，也很难与法律解释作出明确的区分，却不能纳入备案审查的范围。第二，强调主动审查，在人大这方面，容易让人对全国人大与地方人大的关系产生疑问，感觉损害了地方人大的权威。十八届四中全会以来党中央、全国人大及其常委会的这一系列新提法、新做法，使备案审查、合宪性审查和宪法监督发生了紧密关系，也引起了各方面对如何做好这三项工作的热烈讨论，特别是对几十年来广为关注的宪法监督问题产生了分外的遐想。

法院能够将自己日常审理具体案件的职权，交给它的参谋助手性质的组织机构（比如研究室、审管办），过一段时间，再让参谋助手向它概括性地报告审理案件的总体情况吗？ 除了专门委员会和法制工作机构在备案审查中发挥作用外，还有一个值得重视的问题是，备案审查机构发现被审查的规范性文件有违宪违法问题时，往往还通过人大常委会的主任、副主任、委员长、副委员长或者秘书长的批示指示，向文件制定机关提出意见，要求其纠正违宪违法问题。他还说，我们的国家体制的确是各有职权，井井有条的。

第五，除了国家机关之外，还有党的机关、企业事业组织、社会团体等文件制定的主体，是不是也有一个向全国人大常委会进行合宪性咨询和送审的问题？而这类问题很复杂，是否适宜对它们也提出合宪性咨询的强制要求，甚至建立起硬性的约束机制？ 这里想提出的是，合宪性审查可以从两个方面进行解读： 一个方面，是政治伦理意义上的。比如，前不久，上海市高级法院就连发了两个司法政策文件，一个叫关于服务保障中国国际进口博览会的若干意见，另一个叫关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见。

有的观点可能会提出，由常委会工作机构将备案审查的情况向常委会作工作报告，不就说明专门委员会、常委会工作机构的审查程序和结果代表了常委会的意志吗？ 恐怕不宜这么理解，因为每一个规范性文件的审查都是很具体的，就类似法院对个案的审理。2、哪一类主体制定的规范性文件应当纳入备案审查范围？ 从上述相关法律的规定看，被纳入备案审查范围的规范性文件，仅限于单纯由行政机关制定的行政规范性文件、最高法院和最高检察院制定的司法解释以及地方人大及其常委会作出的决议决定。

备案审查工作主要是由这些机构以及人大的相关专门委员会承担的。原载《中国法律评论》2018年第4期 进入 刘松山 的专栏 进入专题： 备案审查 合宪性审查 宪法监督 。人大常委会的职权是，发现它违背宪法了之后才去纠正，如果在行政法规出台之前，人大常委会就介入进来，与国务院一起理解适用宪法，并就宪法问题事先一锤定音，这个行政法规实际上不就是由全国人大常委会和国务院共同制定的吗？这怎么可以？仔细阅读前述国务院办公厅发布的关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知，就会发现，这个通知在强调要对规范性文件进行监督的时候，并没有要求各级行政机关事前将规范性文件的草案交同级人大常委会进行合宪合法性审查。全国人大常委会如何处理与横向的一府两院的关系？对这个问题，彭真曾经专门强调：人大常委会要严格依法办事，一不要失职，二不要越权。

今年修改宪法将原来的全国人大法律委员会改成宪法和法律委员会，前不久全国人大常委会通过的关于宪法和法律委员会职责问题的决定，又明确规定这个专门委员会负有推进合宪性审查、加强宪法监督的职责。因为：除了行政规范性文件之外的其他规范性文件，是否也适用这三要素的标准，并不清楚。

三是，对违宪行为或者文件等现象予以纠正、撤销，并追究相关违宪主体的责任。这种做法偶一为之是可以的，但如果成为习惯做法，大家就会认为，事后的合宪性审查只是审查而已，不重视审查后的刚性监督，那么，长此以往，被审查的违宪主体不听审查主体的建议，怎么办？所以，没有以刚性监督做后盾的审查，实际是空的。

他对这个问题的观点是，合宪性审查既有前端事前审查，也有后端事后审查。全国人大在如何处理与地方人大的关系方面，也有这个问题。